Πολύ κατώτερες των αναγκών και της εποχής είναι οι ακτοπλοϊκές συνδέσεις στην Ελλάδα. Αυτό είναι το γενικό συμπέρασμα που βγαίνει από την Ενδιάμεση Έκθεση που έδωσε στη δημοσιότητα η Επιτροπή Ανταγωνισμού, στο πλαίσιο της έρευνας που πραγματοποιεί για τον κλάδο των ακτοπλοϊκών συνδέσεων. Οι επιβάτες των πλοίων σίγουρα θα βρουν μέσα στην έκθεση ενδιαφέρουσες επισημάνσεις για περιστατικά που οι ίδιοι έχουν ζήσει ως επιβάτες, όπου κυριαρχούσε η κακής ποιότητας παροχή υπηρεσιών με υπερβολικά μεγάλο κόστος.

Σε αυτή τη βασική διαπίστωση προσθέστε έναν γερασμένο στόλο, την έλλειψη ανταγωνισμού μεταξύ των εταιρειών, τις υψηλές χρηματοδοτήσεις για τις άγονες γραμμές που δεν οδήγησαν έως σήμερα σε ανανέωση του στόλου και σε αναβάθμιση των παρεχόμενων υπηρεσιών. Ακόμη, η Επιτροπή ανοίγει ξανά το ζήτημα του επανασχεδιασμού του ακτοπλοϊκού χάρτη της χώρας, με τη δημιουργία νέων γραμμών κορμού και δευτερευουσών γραμμών.

Η έκθεση για την ακτοπλοΐα αναδεικνύει μια σειρά από σοβαρές αδυναμίες και στρεβλώσεις που χαρακτηρίζουν τον κλάδο, τόσο σε επίπεδο λειτουργίας της αγοράς όσο και στη θεσμική και υποδομική του οργάνωση. Επισημαίνεται ότι η αγορά παραμένει ιδιαίτερα συγκεντρωμένη, καθώς δύο μεγάλοι όμιλοι (Attica Group και Seajets) ελέγχουν περίπου το 60% της χωρητικότητας επιβατών, γεγονός που περιορίζει τον ανταγωνισμό και ενισχύει την εξάρτηση των νησιών από λίγους παρόχους.

Ο στόλος είναι γηρασμένος —με μέση ηλικία περίπου 25 έτη και έως 31 στις μεγαλύτερες αποστάσεις— και η ενσωμάτωση πράσινων τεχνολογιών παραμένει εξαιρετικά περιορισμένη, αυξάνοντας το λειτουργικό κόστος και επηρεάζοντας αρνητικά το περιβάλλον. Παράλληλα, το σύστημα τιμολόγησης δεν λαμβάνει επαρκώς υπόψη τις ανάγκες του μέσου νησιώτη, αλλά διαμορφώνεται κυρίως με βάση τον τουρισμό, οδηγώντας σε υψηλό κόστος μεταφοράς και άνιση πρόσβαση στις υπηρεσίες.

Σημαντικές είναι και οι παθογένειες στο σύστημα των επιδοτούμενων γραμμών (PSO), καθώς το κόστος τους έχει αυξηθεί κατακόρυφα —από 10 εκατ. ευρώ το 2001 σε 150 εκατ. ευρώ το 2025— χωρίς αντίστοιχη βελτίωση στην εξυπηρέτηση των μικρών νησιών. Οι διαδικασίες χαρακτηρίζονται από αναποτελεσματικότητα, επικαλύψεις και δημοσιονομική επιβάρυνση, καθώς οι εταιρείες συχνά εκτελούν δρομολόγια πέραν των προβλεπόμενων, ακυρώνοντας στην πράξη το καθεστώς αποκλειστικότητας.

Υπογραμμίζεται ότι η έλλειψη συντονισμένης πολιτικής για τη νησιωτική συνοχή και η απουσία ενιαίου πολυτροπικού συστήματος μεταφορών καθιστούν την ακτοπλοΐα ασταθή, ακριβή και άνιση, με δυσμενείς επιπτώσεις στην οικονομική και κοινωνική ζωή των νησιών.

Το θεσμικό πλαίσιο χαρακτηρίζεται από ασάφεια και κενά, που επιτρέπουν την άμβλυνση του ανταγωνισμού και τη δημιουργία πεδίου συνεννοήσεων μεταξύ εταιρειών, όπως αποδεικνύεται και από σχετικές αποφάσεις της Επιτροπής Ανταγωνισμού. Παράλληλα, η συμμετοχή των ίδιων κλαδικών φορέων στα γνωμοδοτικά όργανα, όπως το ΣΑΣ, εγείρει ζητήματα διαφάνειας και σύγκρουσης συμφερόντων.

Ιδιαίτερα αρνητική εικόνα παρουσιάζουν οι λιμενικές υποδομές, που σε μεγάλο βαθμό είναι ανεπαρκείς και κατακερματισμένες, χωρίς ενιαίο σχεδιασμό ή φορέα διαχείρισης με επαρκή τεχνογνωσία. Ο κατακερματισμός αυτός επεκτείνεται και στην εποπτική διακυβέρνηση, με συνεχείς αναδιαρθρώσεις φορέων (ΡΑΘΕ, ΔΑΛ, ΡΑΛ) και αδυναμία συντονισμού των αρμοδιοτήτων.

Η Επιτροπή Ανταγωνισμού καλεί όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη να καταθέσουν τις θέσεις τους σχετικά με τα εξεταζόμενα ζητήματα μέσω υπομνημάτων μέχρι τις 14 Νοεμβρίου 2025, ή/και διά της συμμετοχής τους σε τηλεδιαβούλευση, η οποία θα διεξαχθεί το πρώτο δεκαπενθήμερο του Νοεμβρίου.

Οι βασικές θέσεις της Ενδιάμεσης Έκθεσης παρουσιάζονται  συνοπτικά κατωτέρω :

- Ως προς τις συνθήκες προσφοράς και ζήτησης

Η ακτοπλοΐα αποτελεί στρατηγικής σημασίας κλάδο για την ελληνική οικονομία και την κοινωνική/εδαφική συνοχή, καθώς διασφαλίζει τη γεωγραφική συνέχεια ανάμεσα στην ηπειρωτική χώρα και τα νησιά και στηρίζει αποφασιστικά το τουριστικό προϊόν. Ως προς τη ζήτηση, προκύπτει κυρίως ως παράγωγη ανάγκη σύνδεσης νησιών–ηπειρωτικής χώρας και διανησιωτικών συνδέσεων, καλύπτοντας μεταφορές επιβατών, οχημάτων, εμπορευμάτων και τουρισμό. Η ζήτηση είναι έντονα εποχική, με κορύφωση τους θερινούς μήνες λόγω τουρισμού. Ταυτόχρονα, υφίσταται ένας σχετικά ανελαστικός πυρήνας ζήτησης από μόνιμους νησιώτες και εμπορευματικές ροές, ενώ η τουριστική ζήτηση είναι πιο ελαστική και ευαίσθητη στις τιμές και την ποιότητα υπηρεσίας. Μετά την πτώση της πανδημίας COVID-19, παρατηρείται ανάκαμψη: το 2023 καταγράφηκαν περίπου 17,25 εκατ. επιβάτες και 3,3 εκατ. οχήματα στις εσωτερικές γραμμές.

Στην προσφορά, δραστηριοποιούνται περί τα 299 πλοία (247 συμβατικά και 52 ταχύπλοα) και 216 εταιρείες. Παρά τον μεγάλο αριθμό φορέων, η αγορά εμφανίζει συγκέντρωση: Attica Group και Seajets κατέχουν από κοινού περίπου το 60% της χωρητικότητας επιβατών. Ο στόλος είναι σχετικά γηρασμένος (μέση ηλικία ~25 έτη, και ~31 έτη στις μεσαίες–μεγάλες αποστάσεις), ενώ η ενσωμάτωση πράσινων τεχνολογιών παραμένει περιορισμένη. Στη δομή κόστους, τα καύσιμα αποτελούν τη σημαντικότερη δαπάνη, ακολουθούμενα από μισθοδοσία, συντηρήσεις και ασφάλιστρα· οι μεγαλύτερες εταιρείες επωφελούνται από οικονομίες κλίμακας. Ο κλάδος δείχνει σημάδια ανάκαμψης και τάσεις περαιτέρω συγκέντρωσης, με προοπτικές υπό την προϋπόθεση επενδύσεων σε τεχνολογία και βιωσιμότητα.

Το σύστημα οργάνωσης της ακτοπλοΐας ισορροπεί δύο συχνά αντικρουόμενες λογικές: αφενός τον χαρακτήρα δημόσιας υπηρεσίας κοινής ωφέλειας (ελάχιστη επάρκεια για λόγους δημοσίου συμφέροντος), αφετέρου την ανάγκη οικονομικής βιωσιμότητας ως παραγωγικής δραστηριότητας της αγοράς. Η ισορροπία δυσχεραίνεται από το πλήθος μικρών/απομακρυσμένων νησιών και την έντονη εποχικότητα. Η απελευθέρωση της αγοράς από το 2002 και η εναρμόνιση με το ενωσιακό δίκαιο περιόρισαν τον κρατικό παρεμβατισμό, ενίσχυσαν τυπικά τον ανταγωνισμό και τη βελτίωση υπηρεσιών, αλλά άφησαν ανοιχτά ζητήματα επαρκούς/βιώσιμης εξυπηρέτησης ιδίως μικρών ή λιγότερο τουριστικών νησιών. Η δυνατότητα ελεύθερης επιλογής δρομολογίων ώθησε τις εταιρείες σε εμπορικά ελκυστικότερες συνδέσεις, με αποτέλεσμα άνιση ποιότητα υπηρεσιών ανά προορισμό.

Στη διαμόρφωση των τιμών φαίνεται να μην συνεκτιμώνται επαρκώς οι ανάγκες του «μέσου χρήστη» (νησιώτες, τακτικοί επιβάτες, μεταφορείς) και το εισοδηματικό περιβάλλον, αλλά να υπερισχύει η οπτική του περιστασιακού επισκέπτη. Ως αντιστάθμισμα, εφαρμόζεται το «Μεταφορικό Ισοδύναμο», που επιδοτεί μόνιμους κατοίκους και νησιωτικές επιχειρήσεις ώστε το κόστος θαλάσσιας μεταφοράς να προσεγγίζει το κόστος χερσαίας μεταφοράς.

- Ως προς το θεσμικό πλαίσιο 

Το θεσμικό πλαίσιο δρομολόγησης, παρότι οριοθετημένο, αφήνει περιθώρια άμβλυνσης της έντασης του ανταγωνισμού, π.χ. μέσω διαδικασιών ευθυγράμμισης δρομολογίων ύστερα από πρόσκληση του ΥΝΑΝΠ για «αναγκαίες χρονικές αποστάσεις». Η πρακτική αυτή μπορεί να δημιουργήσει πεδίο επικοινωνίας μεταξύ ανταγωνιστών και κίνδυνο αντι-ανταγωνιστικών συμπράξεων, όπως καταδείχθηκε από αποφάσεις της ΕΑ (759/2021, 793/2022) σε πορθμειακές γραμμές (συντονισμός τιμών/εκπτώσεων, κατανομή δρομολογίων). Επιπλέον, η θεσμική εκπροσώπηση κλαδικών ενώσεων σε γνωμοδοτικά όργανα (όπως το ΣΑΣ) εγείρει ανησυχίες για διακυβέρνηση, διαφάνεια, ίση μεταχείριση και δυνητικές συγκρούσεις συμφερόντων. Συνολικά, προκύπτουν προβληματισμοί για τον ορθολογικό σχεδιασμό δικτύου, την αποτελεσματική παροχή ποιοτικών υπηρεσιών και τις τελικές τιμές.

Ως κατεύθυνση προτείνεται ο εκσυγχρονισμός προς ένα ρυθμιστικό πλαίσιο «δυναμικό–ανταποκρινόμενο–προσαρμοστικό» (dynamic, responsive, adaptive regulation), που αντιμετωπίζει τη ρύθμιση ως επαναλαμβανόμενο παίγνιο με μεταβαλλόμενα κίνητρα, χαράζει μεσαία οδό μεταξύ άκαμπτων κανόνων και ελευθερίας και ενσωματώνει μάθηση από το παρελθόν. Στόχος είναι η δημιουργία συνθηκών υγιούς ανταγωνισμού και συνεχούς εξέλιξης της αγοράς αντί στατικών και βραχυπρόθεσμων κινήτρων που μακροπρόθεσμα στρεβλώνουν την οικονομική ισορροπία.

- Ως προς τις λιμενικές υποδομές 

Οι λιμενικές υποδομές αποτελούν κρίσιμο συμπληρωματικό κρίκο της δικτυακής αλυσίδας αξίας. Χρόνιες ελλείψεις, ιδιαίτερα σε νησιωτικούς λιμένες, επηρεάζουν προσφορά και ικανοποίηση ζήτησης, υπονομεύοντας την αποτελεσματικότητα. Προέχει η αναβάθμιση (κρηπιδώματα, προβλήτες, βάθη, κτηριακές εγκαταστάσεις), η ενίσχυση ασφάλειας και η βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών στους επιβάτες. Παράλληλα, προτείνεται αντιμετώπιση του κατακερματισμού των φορέων, αναβάθμιση Οργανισμών Λιμένων/Λιμενικών Ταμείων και δημιουργία ισχυρών διοικητικών φορέων με επαρκές μέγεθος και τεχνογνωσία (π.χ. το μοντέλο Οργανισμού Λιμένων Ευβοίας). Συζητείται επίσης σύστημα «χρονοθυρίδων» στα λιμάνια (Sea Ports Time Slots) κατ’ αναλογία της αεροπορίας, ώστε να δημοπρατούνται/δεσμεύονται ώρες αιχμής και να αποφεύγονται συμφόρηση και ταυτόχρονες αφίξεις–αναχωρήσεις, υπό προσεκτικό σχεδιασμό για να λειτουργήσει υπέρ της συμπληρωματικότητας λιμένα–υπηρεσίας. Η καθετοποίηση μπορεί να αναδιατάξει στρατηγικές, αλληλεπιδράσεις και ισορροπίες ισχύος, ιδίως όταν αναπτύσσονται εναλλακτικοί γειτονικοί λιμένες.

- Ως προς τον ακτοπλοϊκό στόλο και την πράσινη μετάβαση

Το σημερινό ακτοπλοϊκό δίκτυο έχει «αστερόμορφη» τοπολογία με κέντρο τον Πειραιά. Προ του 2002 αυτό οδηγούσε σε πολλαπλές προσεγγίσεις πολλών νησιών στο ίδιο δρομολόγιο, με επιβάρυνση ποιότητας, ιδίως το καλοκαίρι, και με παράδοξη εξάρτηση γειτονικών νησιών από τον Πειραιά για επικοινωνία. Σήμερα, η κεντρική διάρθρωση παραμένει, ως αποτέλεσμα επιλογών των εταιρειών εντός ενδεικτικού γενικού δικτύου. Ο ανασχεδιασμός προς ακτινικό μοντέλο (hub-and-spoke) με βασικούς κόμβους και περιφερειακές διανησιωτικές γραμμές έχει μελετηθεί και φαίνεται να βελτιώνει την αποτελεσματικότητα, υπό την προϋπόθεση ένταξής του σε ενιαίο πολυτροπικό σύστημα νησιωτικών μεταφορών. Κρίσιμος επιταχυντής αλλαγής τοπολογίας είναι η αναβάθμιση λιμενικών υποδομών που θα επιτρέψει τη δημιουργία περιφερειακών hubs.

Ο στόλος γηράσκει, με συνέπειες σε λειτουργικό κόστος (επισκευές, καύσιμα) που μετακυλίεται στις τιμές. Η πράσινη μετάβαση επιβάλλει είτε ανανέωση στόλου με νέα/νεότευκτα πλοία είτε εκτεταμένες αναβαθμίσεις (αντιρρυπαντικές τεχνολογίες, ενεργειακή αποδοτικότητα). Οι απαιτούμενες επενδύσεις ενδέχεται να δημιουργήσουν χρηματοδοτικό κενό σε επίπεδο εταιρειών ή κλάδου· παρά ταύτα, ανοίγουν νέο πεδίο ανταγωνισμού που θα αναδιαμορφώσει χωρητικότητες, ποιότητες, τοποθεσίες και τιμές. Καθοριστική μεταβλητή είναι η πρόσβαση σε χρηματοδότηση και η δυνατότητα εισόδου νέων παικτών.

-  Ως προς την εποπτική διακυβέρνηση του κλάδου

Η εποπτική διακυβέρνηση έχει υποστεί επανειλημμένες αναδιαρθρώσεις (καταργήσεις/μετασχηματισμοούς φορέων όπως ΡΑΘΕ, ΔΑΛ, ΡΑΛ), γεγονός που δεν βοηθά στη σταθερότητα, την αποφυγή επικαλύψεων και τη συνοχή του ρυθμιστικού πλαισίου· η κωδικοποίηση του Ν. 4948/2022 επιχειρεί μερική τάξη, αλλά ο κατακερματισμός αρμοδιοτήτων δυσχεραίνει την εφαρμογή. Η σύνθεση/λειτουργία του ΣΑΣ επίσης εγείρουν ζητήματα διαφάνειας και σύγκρουσης συμφερόντων. Προκρίνεται η ύπαρξη ενιαίου ρυθμιστικού–εποπτικού οργάνου που θα διασφαλίζει εύρυθμη αγορά, τήρηση πλαισίου και στρατηγικό σχεδιασμό.

- Ως προς τις συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας 

Οι συμβάσεις ανάθεσης δημόσιας υπηρεσίας (PSO) είναι απαραίτητες για τη χειμερινή/χαμηλή ζήτηση και την εδαφική συνοχή, αλλά το κόστος τους έχει αυξηθεί θεαματικά (~+1400% από 10 εκατ. € το 2001 σε 150 εκατ. € το 2025) και οι γραμμές φθάνουν τις 75 (με πρόβλεψη έως το 2029), υποδηλώνοντας αφενός αδυναμίες της αγοράς να εξυπηρετήσει πλήρως τις ανάγκες, αφετέρου αναποτελεσματική αξιοποίηση του ενδιάμεσου σταδίου αποκλειστικών συμβάσεων άνευ μισθώματος. Το ισχύον πλαίσιο επιτρέπει έκτακτες/εκπρόθεσμες δρομολογήσεις και σε επιδοτούμενες γραμμές, ακυρώνοντας στην πράξη την αποκλειστικότητα και αυξάνοντας τον δημοσιονομικό λογαριασμό. Χρειάζεται επανεξέταση του πλαισίου PSO: κίνητρα–αντικίνητρα της νομοθεσίας, ακριβής ταυτοποίηση «πραγματικά άγονων» γραμμών και βελτίωση των διαγωνιστικών διαδικασιών.

- Ως προς τη συνοχή των νησιών

Τέλος, για την οικονομική–κοινωνική–εδαφική συνοχή των νησιών απαιτείται ολιστικό πολυτροπικό σύστημα νησιωτικών μεταφορών, που θα διασυνδέει οργανικά ακτοπλοΐα και αερομεταφορές (αεροπλάνα και, όπου εφικτό, υδροπλάνα/ελικόπτερα). Ένας ενιαίος κεντρικός φορέας σχεδιασμού και υλοποίησης θα διασφαλίσει συνέργειες, ομαλές μετεπιβιβάσεις και ολοκλήρωση ενός ενιαίου πολυτροπικού συστήματος, ικανού να καλύψει αξιόπιστα και οικονομικά τις ανάγκες όλων των νησιωτικών περιοχών.